从一般消费品召回透视美国的产品召回制度
 

广东省标准化研究院  陈学章

　　所谓召回（Recall），是指将流入市场中的缺陷商品从流通市场和终端用户手中回收的行为。美国是世界上最早实行产品召回的国家，并已建立起一套较为成熟的产品召回制度。
　　美国的产品召回始于1966年。当时，美国汽车行业根据《国家交通与机动车安全法》，明确规定汽车制造商有义务召回缺陷汽车。1972年，美国颁布《消费品安全法案》，授权美国消费品安全委员会对有缺陷的产品实施召回，标志着缺陷产品召回制度的正式确立。此后，美国陆续在多项产品安全和公众健康的立法中引入了缺陷产品召回制度，召回范围也扩展到包括几乎所有可能对消费者造成伤害的产品。缺陷产品召回制度已经成为美国产品质量管理和政府进行经济调控的常用手段。
　　目前，美国主管产品召回的政府机构共有6个，分别负责不同领域的产品。分别是：（1）美国消费品安全委员会，主要负责一般消费品的召回；（2）食品与药品管理局，主要负责除肉、禽和蛋类制品之外的食品、药品、化妆品、医疗设备等的召回；（3）农业部食品安全检验局，主要负责肉、禽和蛋类产品的召回；（4）美国环保署，主要负责可能对环境造成破坏或污染的产品如机动车辆、农药等的召回；（5）国家公路交通安全管理局，主要负责监管汽车、儿童安全座椅、摩托车及相关设备、轮胎等产品的召回；（6）美国海防警卫队，主要负责监管娱乐船、艇及其配套产品的召回。
　　下面，我们以一般消费品的召回为例，一窥美国的产品召回制度。
　　一、美国消费品安全委员会召回概述
　　美国消费品安全委员会是一家由法律授权的独立政府机构，直接对国会负责，主要负责一般消费品的监控和召回，以保护消费者及其家人免受消费品引发的火、电、化学和机械的危险以及可能给儿童带来的危险。美国消费品安全委员会监控的产品在15000种以上，大致包括6类：玩具类、（不包括玩具的）儿童产品类（这两类又经常合为一大类）、家用产品类、户外用品类、运动娱乐产品类和专业产品类。重点监控对象包括玩具、婴儿床、服装、家用电器、动力工具、灯与灯饰、家具等日用品。截至目前，美国消费品安全委员会发布召回的产品已超过4000种。美国消费品安全委员会直接面向企业和消费者，接受消费者投诉，并根据投诉情况，建议制造商和经销商召回有缺陷的产品并提供协助。
　　美国消费品安全委员会实施召回的主要法律依据有《消费品安全法》和《儿童安全保护法》，此外，《联邦有害物质法》、《有毒物质防护包装法》（PPPA）、《易燃织物法》和《电冰箱安全法》等也常为美国消费品安全委员会所援引。据美国消费品安全委员会估计，美国每年因消费品事故导致的伤亡和财产损害给国家带来的损失超过7000亿美元，而通过美国消费品安全委员会召回等措施每年减少此类事故可达30%以上。
　　二、美国消费品安全委员会召回程序
　　美国消费品召回的一般步骤包括：缺陷报告或投诉、初步危害评估、产品缺陷鉴定、召回确认和召回计划的制定、召回信息发布、实施召回、验收和终止召回等。此外，在企业主动报告的情况下，还可以启动简易程序。
　　1．产品缺陷的报告或投诉
　　多数情况下，企业的报告或消费者的投诉是启动召回程序的第一步。当然，只有部分报告或投诉可进入下一步程序。根据《消费品安全法》第15（b）部分，生产商、进口商、经销商或零售商在发现其生产、经营的消费品不符合消费品安全法规或强制性标准要求，或存在缺陷并可能给消费者带来实质性伤害等不合理风险以及不符合某些《消费品安全法》所列举的自愿性标准时，就应在掌握情况的24小时内向美国消费品安全委员会提交问题报告。如果企业对产品的潜在性危害或产品缺陷仍在调研之中，美国消费品安全委员会也鼓励企业应尽早向美国消费品安全委员会驻当地机构反映。另外，若企业因产品质量卷入诉讼，企业也有义务在诉讼结束前向美国消费品安全委员会作书面说明。有消费者对产品进行投诉时，美国消费品安全委员会也可要求企业予以说明并提交书面报告。美国消费品安全委员会为消费者提供了多种渠道投诉产品，如互联网、信函、电话、传真等。此外，美国消费品安全委员会还会不定期进行市场抽检，当检测到不合格产品时也可进人下一程序。
　　2．初步危害评估
　　接到报告或投诉后，美国消费品安全委员会即初步评定产品是否存在“实质性产品危害”，作为是否需要进入下一步鉴定程序的依据。
　　3．产品缺陷鉴定
　　产品缺陷的鉴定是决定产品是否需要召回的关键。美国消费品安全委员会的产品缺陷鉴定专家不仅要鉴定产品是否符合相关法规和标准的要求，还要重点权衡以下因素：
　　（1）缺陷类型。产品缺陷可能存在于产品设计、制造、材料、产品结构、内容物、涂层、包装、警告标识、产品说明等各个环节，专家们首先要确定产品缺陷的类型，以分析其是否可能对消费者产生实质性伤害；
　　（2）缺陷产品销售量。流通产品的数量越大，其引发伤害事故的几率就越大；而缺陷产品的数量少则导致伤害的可能性会降低一些； 
　　（3）危险的严重程度； 
　　（4）伤害发生的几率及其他。包括对已发生事故的分析和可能发生事故的预测等。
　　根据产品危害程度不同，美国消费品安全委员会将危害分为A、B、C 3级。无论哪一级危害，都被认为存在“实质性产品危害”，需要采取纠正措施和一定的补救措施。
　　4．召回确认和召回计划的制定
　　召回一旦确认，美国消费品安全委员会就立即通知相关企业，并要求其迅速制定全面、翔实、可行的召回书面计划。其工作人员将直接指导企业完成召回计划中的每一个细节，如召回信息发布方式、采取何种补救措施等。
　　5．召回信息发布
　　召回信息发布方式有多种，最常用的是网络通告，此外，电视新闻、海报、广播和报纸公告、经销商/零售商/消费者直接通知等方式的信息发布也经常被采用。美国消费品安全委员会对召回公告的内容和格式也有一定要求，如应包括产品名称、数量、外形描述和可能危害，此外海报还要求有醒目的“召回”或“安全警示” 字样及产品图片。一般情况下企业应将信息发布稿件先交给美国消费品安全委员会工作人员审阅。在美国消费品安全委员会网站上发布的告示一般是由其工作人员撰稿，以美国消费品安全委员会和企业共同的名义发布。
　　6．实施召回
　　实施召回的具体内容包括产品回收、纠正和补救措施等。召回实施由企业具体执行，美国消费品安全委员会全程监督。企业在实施过程中的详细召回记录是召回验收的重要依据。
　　7．验收和终止召回
　　一般情况下，召回并不意味着对所有产品都能回收。当美国消费品安全委员会认为企业已经采取了积极有效的措施，缺陷消费品对大众的危害风险降到了最低限度时，便可确认召回结束。
　　除了正常召回程序，美国消费品安全委员会还推出召回快速通道，即如果企业主动向美国消费品安全委员会报告其产品的潜在缺陷，并在此后20个工作日内自愿与美国消费品安全委员会合作，提交并执行合乎美国消费品安全委员会要求的召回计划，美国消费品安全委员会的工作人员便可以不作出“实质性产品危害”的结论，而直接进行召回确认、发布信息并开展补救措施，使召回程序大大简化，也使企业及美国消费品安全委员会更早地启动“纠正措施”计划，减少可能出现的损害。召回快速通道是美国消费品安全委员会鼓励企业诚信自律和提高工作效率的一种途径。
　　三、美国消费品安全委员会召回的特点
　　1．召回形式上为“自愿”，实际上带有强制性。在召回公告中，美国消费品安全委员会与生产企业同为召回行为的主体，*宣称“自愿”召回。实际上，“自愿认证，强制召回”才是原则，即产品进入市场前由独立的非政府机构对产品进行检测认证，责任完全由企业承担。准入门槛不太高，但进入后的管制却极为严格，一旦证实市场中的产品不符合相关法规或标准，则立即进行封杀并召回，只不过是“先松后紧”罢了。
　　2．产品召回不以损害事故发生为前提。美国消费品安全委员会依托自身的技术人员和第三方实验室进行各种产品的检测和鉴定，进行市场抽检，或因消费者投诉而检测指定商品。之前出现过问题的企业或产地的产品，则易成为重点抽查的对象。只要产品被检测出质量不合乎相关法规标准，产品就可能会被通报召回，以“防止伤害事故的发生”。美国相关的安全技术法规和标准细致且严密，如前文所提到的《联邦有害物质法》、《易燃织物法》、《电冰箱安全法》及尚在制定中的有关打火机安全的标准等。对于想牢固占领美国市场的中国企业而言，不能因为产品已获得美方的相关认证就疏忽大意，确保产品质量合乎这些技术法规和标准的要求才是安全之策。近年来，不少被召回的中国产品是在尚未出现损害事故的时候即被通报。换句话说，这些产品只是被认为存在有损害/伤害的可能性，而作为评判依据的这些美国法规标准是否都公平合理，却是另一回事了。如针对中国打火机的童锁规定，就存在一定的歧视性。美国消费品安全委员会也不得不承认，给打火机安装童锁并不是治本之法，让儿童远离打火机才是安全之道。
　　3．产品一旦被召回，将追溯至缺陷产品开始销售之时，所有流通的缺陷产品都划入召回之列。在制定召回计划之时，一个重要的任务就是确认缺陷产品的市场分布情况和消费者人群（包括数量、群体、地域分布），以确定召回信息发布方式，确保所有消费者能最快地获知该召回信息，从而尽快回收缺陷产品。
　　 4．召回意味着必须采取一定的补救措施。一般来说，美国消费品安全委员会要求在召回通告中明确告知消费者停止使用该产品，以防止损害发生。同时要求消费者主动联系销售商或美国消费品安全委员会驻当地机构，领取退款、履行换货手续或对产品作适当修理。对企业来说，召回即意味着一笔不小的损失。
　　四、小结
　　美国的产品召回制度，以保证产品质量和维护消费者权益为中心，通过大量的立法与相关技术标准来规范，体系庞杂，程序严谨，由一般消费品的召回即可见一斑。为保障召回制度的运行（如大量的审查、频繁的市场抽检等），美国政府也投人大量人力和物力。除此之外，美国消费者强烈的自我保护意识和生产商的质量意识与其召回机制相互促进，也是促成该制度高效运行的原因之一。
　　美国的召回制度，至少有几个方面值得我们借鉴和学习：（1）法律法规体系完善，产品覆盖全面；（2）管理机构多元化，既与现有行政机构挂钩，也有专门管理机构，便于按照产品类别管理；（3）规定翔实，操作性强，尤其是提供了快速通道，可简化程序，提高效率；（4）召回制度与消费者质量意识及维权意识相得益彰，有利于构筑全社会的质量意识和消费者维权的环境；（5）召回制度属“事后”补救，美国也意识到其不足，所以提倡企业自律，防患于未然。
　　全面推行召回制度，维护我国市场秩序和保护消费者权益势在必行。我国自2004年3月出台汽车召回规章，至今已经两年有余，但召回制度尚未完全建立，召回产品覆盖面亟待拓宽，制度运行效率还有待改善。
　　值得注意的是，由于美国相关标准较国内苛刻（如对玩具的安全要求），召回制度也对中国等发展中国家产品输美造成障碍。2004年美国消费品安全委员会就涉及中国产品的召回即达118起，约占全部召回数量的1/3。对我们来说，研究美国的召回制度，一方面对构建我国的产品召回体系有较强的借鉴作用，另一方面为我们应对贸易壁垒、保障产品顺利出口也有很强的指导意义。